JRAの子会社が提供しているJRA-VANのペース決定は、前後半のラップタイムの差で行われているとのことです。おそらく各社この基準を採用していると思われます。
単純な例ですが、芝2000mのレース。
走破時計2.00.0=前半1000m56.0、後半1000m1.04.0→ハイペース
走破時計1.58.0=前半1000m1.02.0、後半1000m56.0→スローペース
馬場状態により走破時計は前後しますから、レコードが出たレースだからと言ってハイペースとはならないです。また、コースによってスピードが出やすいところ、出にくいところ(スタート直後にコーナーがあるなど)があるのでそれも加味してペース決定します。
あと、ペースはレースラップで決定しますので、大逃げした馬がいると、レース自体はハイペースながら追走した馬はスローで走ったということもあり得ます。